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最高检发布第十五批指导性案例和6起典型案例

2019年09月25日 11:14 来源:中国新闻网 参与互动 
最高检发布第十五批指导性案例和6起典型案例
    资料图:最高人民检察院。 中新社记者 李慧思 摄

  中新网9月25日电 据最高检官方微信消息,9月25日,最高人民检察院举行以“加强案例指导,做实行政检察”为主题的新闻发布会,发布第十五批指导性案例和6起行政检察典型案例。

 最高人民检察院第十五批指导性案例

 某实业公司诉

  某市住房和城乡建设局征收

  补偿认定纠纷抗诉案

  (检例第57号)

  【关键词】

  行政抗诉 征收补偿 依职权监督 调查核实

  【要旨】

  人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当秉持客观公正立场,既保护行政相对人的合法权益,又支持合法的行政行为。依职权启动监督程序,不以当事人向人民法院申请再审为前提。认为行政判决、裁定可能存在错误,通过书面审查难以认定的,应当进行调查核实。

  【基本案情】

  2015年9月,某市政府决定对某片区实施棚户区改造项目房屋征收,市住房和城乡建设局(简称市住建局)依据土地房屋登记卡、测绘报告及房屋分户面积明细表,向某实业公司作出房屋征收补偿面积的复函,认定案涉大厦第四层存在自行加建面积为203.78平方米,第五层存在自行加建面积为929.93平方米,对自行加建部分按照建安成本给予某实业公司补偿。实业公司不服,认为第四层的203.78平方米和第五层的187.26平方米是规划许可允许建造且在案涉大厦建成时一并建造完成,并系经过法院裁定、判决而合法受让,遂向该市某区人民法院起诉,请求:确认复函违法并撤销;确认争议部分建筑合法并按非住宅房屋价值给予补偿。

  2016年8月1日,区人民法院作出行政判决,认为:案涉大厦目前尚未取得房屋所有权证,应当以规划许可的建筑面积来认定是否属于自行加建面积。土地房屋登记卡记载的面积,连同第四层和第五层的争议面积,共计5560.55平方米,未超过规划许可证件载明的面积5674.62平方米,应当认定争议建筑具有合法效力。某测绘公司2011年11月13日受法院委托,对案涉大厦进行测绘后出具了测绘报告,2015年12月25日该测绘公司受市政府委托对该大厦测绘后出具测绘报告及房屋分户面积明细表,二者相互矛盾,2011年测绘报告被市中级人民法院另案判决采信在先,其证明效力应当优于2015年出具的房屋分户面积明细表,因此对市住建局复函依据的房屋分户面积明细表不予采信。该判决还认为:该市中级人民法院另案民事判决将争议建筑作为合法财产分割归某实业公司所有,是发生法律效力的物权设立决定,应当认定争议的面积不是自行加建的面积。遂判决确认市住建局复函违法,责令其对争议部分建筑按非住宅房屋的补偿标准给予安置补偿或者货币补偿。

  一审判决后,双方当事人均未提起上诉,也未申请再审。

  【检察机关监督情况】

  线索发现。2018年4月,该市人民检察院在处理当事人来函信件中发现该案判决可能存在错误,非住宅补偿标准(每平方米约3万元)与建安成本(每平方米约2000元)差距巨大,如果按照判决进行补偿,不仅放纵违法建设行为,而且政府将多支付补偿款1000余万元,严重损害国家利益,根据《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第九条第一项之规定,决定依职权启动监督程序。

  调查核实。市人民检察院在审查案件过程中,发现一审期间实业公司提供的案涉大厦规划许可证件复印件是判决的关键证据之一,与其他证据存在矛盾,遂开展了以下调查核实工作:一是向法院调取案件卷宗材料;二是向市规划委员会、市不动产登记中心等单位调取规划许可证件及相关文件;三是向市不动产登记中心等单位及工作人员询问了解规划许可证件等文件复印件的来源和审核情况。经对以上材料进行审查和比对,发现法院卷宗中的规划许可证件等文件复印件记载的面积与市规划委员会保存的规划许可证件等文件原件记载的面积不一致。最终查明:实业公司向法院提供的规划许可证件等三份文件复印件,是从市不动产登记中心查询复印的,而该中心保存的这三份材料又是实业公司在申请办理房证时提供的复印件。市规划委员会于2018年7月19日向人民检察院出具的《关于协助说明规划许可相关内容的复函》证明:案涉大厦建筑规划许可总建筑面积为5074.62平方米。据此认定,实业公司提供的规划许可证件等3份文件复印件中5674.62平方米的面积系经涂改,规划许可的建筑面积应为5074.62平方米,二者相差600平方米。

  监督意见。市人民检察院审查后,认为区人民法院行政判决认定事实的主要证据系变造,且事实认定和法律适用存在错误。第一,2015年测绘报告的房屋分户面积明细表是受市人民政府委托,为了征收某片区棚户区改造项目房屋,对整个大厦建筑面积包括合法、非法加建面积而进行的测绘,应当作为认定争议面积是否属于合法建筑面积的依据。而2011年测绘报告则是另案为了处理有关当事人关于某酒店共有产权民事纠纷而进行的测绘,未就争议建筑部分是否合法予以认定或区分,不应作为认定建筑是否合法的依据。第二,根据检察机关调查核实情况,判决认定规划许可面积错误,以此为标准认定实际建筑面积未超过规划许可面积也存在错误。第三,根据市国土局土地房屋登记卡及附件、2015年测绘报告的房屋分户面积明细表等证据,应当认定第四层、第五层存在擅自加建。第四,另案民事判决是对房屋权属进行的分割和划分,不应当作为认定建筑是否合法的依据。判决认定争议建筑不是自行加建,存在错误。市人民检察院遂于2018年11月22日依法向市中级人民法院提出抗诉。

  监督结果。市中级人民法院经过审查,于2018年12月3日作出行政裁定书,指令某区人民法院再审。2019年1月8日,实业公司向某区人民法院提交撤诉申请。某区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定,裁定:(1)撤销本院原行政判决书;(2)准许实业公司撤回对市住建局的起诉。

  2019年3月6日,市中级人民法院对实业公司另案起诉的市住建局强制拆除行为违法及赔偿纠纷案作出终审行政判决,认定实业公司提交的案涉大厦规划许可证件等文件中5674.62平方米是经涂改后的面积,规划许可建筑面积应为5074.62平方米。实业公司对法院认定的上述事实无异议。该案最终判决驳回实业公司的诉讼请求。对变造证据行为的责任追究,另案处理。

  【指导意义】

  1.人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当秉持客观公正立场,既注重保护公民、法人和其他组织的合法权益,也注重支持合法的行政行为,保护国家利益和社会公共利益。人民检察院行政诉讼监督的重要任务是维护社会公平正义,监督人民法院依法审判和执行,促进行政机关依法行政。人民检察院是国家的法律监督机关,应当居中监督,不偏不倚,依法审查人民法院判决、裁定所基于的事实根据和法律依据,发现行政判决、裁定确有错误,符合法定监督条件的,依法提出抗诉或再审检察建议。本案中,人民检察院通过抗诉,监督人民法院纠正了错误判决,保护了国家利益,维护了社会公平正义。

  2.人民检察院依职权对行政裁判结果进行监督,不以当事人申请法院再审为前提。按照案件来源划分,对行政裁判结果进行监督分为当事人申请监督和依职权监督两类。法律规定当事人在申请检察建议或抗诉之前应当向法院提出再审申请,目的是为了防止当事人就同一案件重复申请、司法机关多头审查。人民检察院是国家的法律监督机关,是公共利益的代表,担负着维护司法公正、保证法律统一正确实施、维护国家利益和社会公共利益的重要任务,对于符合《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第九条规定的行政诉讼案件,应当从监督人民法院依法审判、促进行政机关依法行政的目的出发,充分发挥检察监督职能作用,依职权主动进行监督,不受当事人是否申请再审的限制。本案中,虽然当事人未上诉也未向法院申请再审,但人民检察院发现存在损害国家利益的情形,遂按照《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第九条第一项的规定,依职权启动了监督程序。

  3.人民检察院进行行政诉讼监督,通过书面审查卷宗、当事人提供的材料等对有关案件事实难以认定的,应当进行调查核实。《人民检察院组织法》规定,人民检察院行使法律监督权,可以进行调查核实。办理行政诉讼监督案件,通过对卷宗、当事人提供的材料等进行书面审查后,对有关事实仍然难以认定的,为查清案件事实,确保精准监督,应当进行调查核实。根据《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》等相关规定,调查核实可以采取以下措施:(1)查询、调取、复制相关证据材料;(2)询问当事人或者案外人;(3)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;(4)委托鉴定、评估、审计;(5)勘验物证、现场;(6)查明案件事实所需要采取的其他措施。调查核实的目的在于查明人民法院的行政判决、裁定是否存在错误,审判和执行活动是否符合法律规定,为决定是否监督提供依据和参考。本案中,市住建局作出复函时已有事实根据和法律依据,并在诉讼中及时向法庭提交,但法院因采信原告提供的虚假证据作出了错误判决。检察机关通过调查核实,向原审人民法院调取案件卷宗,向规划部门调取规划许可证件等文件原件,向出具书证的不动产登记中心及工作人员了解询问规划许可证件等文件复印件的形成过程,进而查明原审判决采信的关键证据存在涂改,为检察机关依法提出抗诉提供了根据。

  【相关规定】

  《中华人民共和国人民检察院组织法》第六条、第二十一条

  《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、第九十三条、第一百零一条

  《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十条

  《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第九条、第十三条、第三十六条

  《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第六十六条

浙江省某市国土资源局申请强制执行

  杜某非法占地处罚决定监督案

  (检例第58号)

  【关键词】

  行政非诉执行监督 违法占地 遗漏请求事项 专项监督

  【要旨】

  人民检察院行政非诉执行监督要发挥监督法院公正司法、促进行政机关依法行政的双重监督功能。发现人民法院对行政非诉执行申请裁定遗漏请求事项的,应当依法监督。对于行政非诉执行中的普遍性问题,可以以个案为切入点开展专项监督活动。

  【基本案情】

  2014年5月,浙江省某市某区某镇村民杜某未经批准,擅自在该村占用土地681.46平方米,其中建造活动板房112.07平方米,硬化水泥地面569.39平方米。市国土资源局认为杜某的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》规定,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《浙江省国土资源行政处罚裁量权执行标准》规定,作出行政处罚决定:(1)责令退还非法占用土地681.46平方米;(2)对其中符合土地利用总体规划的45.46平方米土地上的建筑物和设施,予以没收;(3)对不符合土地利用总体规划的636平方米土地(基本农田)上的建筑物和设施,予以拆除;(4)对非法占用规划内土地45.46平方米的行为处以每平方米11元的罚款,非法占用规划外土地636平方米的行为处以每平方米21元的罚款,共计人民币13856.06元。杜某在规定的期限内未履行该处罚决定第3项和第4项内容,亦未申请行政复议或提起行政诉讼,经催告仍未履行。市国土资源局遂于2017年7月21日向某市某区人民法院申请强制执行杜某违法占地行政处罚决定第3项和第4项内容。区人民法院立案受理后,于2017年7月25日作出行政裁定书,裁定准予执行市国土资源局行政处罚决定第3项内容,并由某镇政府组织实施。某镇政府未在法定期限内执行法院裁定。

  【检察机关监督情况】

  线索发现。区人民检察院在办理其他案件过程中发现该案线索。经初步调查了解,某镇政府未根据法院裁定书内容组织实施拆除,土地未恢复至复耕条件,杜某也未履行缴纳罚款的义务,遂依职权启动监督程序。

  调查核实。根据案件线索,检察机关重点开展了以下调查核实工作:一是向法院调阅了案件卷宗材料;二是向当地国土管理部门工作人员了解案涉行政处罚决定执行情况和申请法院强制执行的情况;三是检察人员到违法占地现场进行实地查看。最终查明:市国土资源局的行政处罚决定有充分的事实根据,申请法院强制执行符合法律规定,目前行政处罚决定中罚款仍未缴纳,法院裁定拆除的地上建筑物和设施亦未被拆除。

  监督意见。2018年5月,区人民检察院分别向区人民法院和某镇政府提出检察建议,建议区人民法院查明该案未就行政处罚决定第4项罚款作出裁定的原因,并依法处理,建议某镇政府查明违法建筑物和设施未拆除的原因,并依法处置。

  监督结果。区人民法院收到检察建议后于2018年5月30日作出补充裁定,准予强制执行市国土资源局作出的13856.06元罚款决定,7月该款执行到位。某镇政府收到检察建议后,迅速行动,案涉违法建筑物和设施于2018年7月被拆除。

  专项监督。区人民检察院在办理该案过程中,发现农村违法占地行政处罚未执行到位问题突出,遂决定就国土资源领域行政非诉执行开展专项监督活动,共监督法院裁定遗漏强制执行请求事项等案件17件,乡镇街道未执行法院裁判文书确定的义务案件18件。市人民检察院通过认真研究后发现辖区内类似问题较多,遂于2018年5月在全市检察机关开展专项监督活动。截至2019年2月专项活动结束时,通过检察机关监督,全市共整治拆除各类违法建筑物及设施45.5万平方米,恢复土地原状23万平方米,退还非法占用土地21.7万平方米。市中级人民法院针对检察机关专项监督活动中发现的问题,在全市法院系统开展专项评查,有效规范了行政非诉执行的受理、审查和实施等活动。

  【指导意义】

  1.人民检察院履行行政非诉执行监督职能,应当发挥既监督人民法院公正司法又促进行政机关依法行政的双重功能,实现双赢多赢共赢。行政非诉执行监督对于促进人民法院依法、公正、高效履行行政非诉执行职能,促进行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,具有重要作用。人民检察院对人民法院行政非诉执行的受理、审查和实施等各个环节开展监督,针对存在的违法情形提出检察建议,有利于促进人民法院依法审查行政决定、正确作出裁定并实施,防止对违法的行政决定予以强制执行,保护行政相对人的合法权益。开展行政非诉执行监督,应当注意审查行政行为的合法性,包括是否具备行政主体资格、是否明显缺乏事实根据、是否明显缺乏法律法规依据、是否损害被执行人合法权益等。对于行政行为明显违法,人民法院仍裁定准予执行的,应当向人民法院和行政机关提出检察建议予以纠正,防止被执行人合法权益受损。对于行政行为符合法律规定的,应当引导行政相对人依法履行法定义务,支持行政机关依法行政。

  2.人民法院对行政非诉执行申请裁定遗漏请求事项的,人民检察院应当依法提出检察建议予以监督。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十七条和第五十八条的规定,人民法院受理行政机关强制执行申请后进行书面审查,应当对行政机关提出的强制执行申请请求事项作出是否准予执行的裁定。本案中,市国土资源局向区人民法院申请强制执行的项目中包括强制执行13856.06元罚款,但区人民法院却未对该请求事项予以裁定,致使罚款无法通过强制执行方式收缴,影响了行政决定的公信力。人民检察院应当对人民法院遗漏申请事项的裁定依法提出检察建议予以纠正。

  3.人民检察院应当坚持在办案中监督、在监督中办案的理念,在办理行政非诉执行监督案件过程中,注重以个案为突破口,积极开展专项活动,促进一个区域内一类问题的解决。人民检察院履行行政非诉执行监督职责,要注重举一反三,深挖细查,以小见大,以点带面,针对人民法院行政非诉执行受理、审查和实施等各个环节存在的普遍性问题开展专项活动,实现办理一案、影响一片的监督效果。某市两级检察机关在成功办理本案的基础上,开展专项监督活动,有力推进了全市国土资源领域“执行难”等问题的解决,促进了行政管理目标的实现。市中级人民法院针对检察机关专项监督活动中发现的问题,在全市法院系统开展专项评查,规范了行政非诉执行活动。

  【相关规定】

  《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第九十七条、第一百零一条

  《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条

  《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十七条、第五十八条

  《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第二十九条

  《最高人民法院 最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第一条、第二十一条

  《人民检察院检察建议工作规定》第十一条

  湖北省某县水利局申请强制执行

  肖某河道违法建设处罚决定监督案

  (检例第59号)

  【关键词】

  行政非诉执行监督 河道违法建设 强制拆除

  【要旨】

  办理行政非诉执行监督案件,应当查明行政机关对相关事项是否具有直接强制执行权,对具有直接强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行,人民法院不应当受理而受理的,应当依法进行监督。人民检察院在履行行政非诉执行监督职责中,发现行政机关的行政行为存在违法或不当履职情形的,可以向行政机关提出检察建议。

  【基本案情】

  2011年9月,湖北省某县村民肖某未经许可,擅自在某水库库区(河道)管理范围内316国道某大桥下建房(房基)5间,占地面积289.8平方米。2011年11月3日,某县水利局根据《中华人民共和国水法》第六十五条作出《行政处罚决定书》,要求肖某立即停止在桥下建房的违法行为,限7日内拆除所建房屋,恢复原貌;罚款5万元;并告知肖某不服处罚决定申请复议和提起诉讼的期限,注明期满不申请复议、不起诉又不履行处罚决定,将依法申请人民法院强制执行。肖某在规定的期限内未履行该处罚决定,亦未申请复议或提起行政诉讼。2012年3月29日,县水利局向法院申请强制执行。2012年4月23日,县人民法院作出行政裁定书,裁定准予执行行政处罚决定,责令肖某履行处罚决定书确定的义务。但肖某未停止违法建设,截至2017年4月,肖某已在河道区域违法建成四层房屋,建筑面积约520平方米。

  【检察机关监督情况】

  线索发现。县人民检察院于2017年4月通过某日报《“踢皮球”执法现象何时休?》的报道发现案件线索,依职权启动监督程序。检察机关经调查发现,肖某在河道内违法建设的行为持续多年,违反了国家河道管理规定,违法建筑物严重影响行洪、防洪安全。水利局和法院对违法建筑物未被强制拆除的原因则各执一词。法院认为,对违反水法的建筑物,水利局是法律明确授予强制执行权的行政机关,法院不能作为该案强制执行主体。但水利局认为,其没有强制执行手段,应当由法院强制执行。

  监督意见。检察机关审查认为:法律没有赋予水利局采取查封、扣押、冻结、划拨财产等强制执行措施的权力,对于不缴纳罚款的,水利局可以向法院申请强制执行;但根据行政强制法和水法等相关规定,水利局对于河道违法建筑物具有强行拆除的权力,不应当向法院申请强制执行。因此,水利局向法院申请执行行政处罚决定中的拆除违法建筑物部分,法院不应当受理而受理并裁定准予执行,违反法律规定。县人民检察院于2017年5月向县水利局提出检察建议,建议其依法强制拆除违法建筑物;同年8月向县人民法院提出检察建议,建议其依法履职、规范行政非诉执行案件受理等工作。

  监督结果。县水利局收到检察建议后,立即向当地党委政府报告。在县委、县政府的大力支持下,河道违法建筑物被依法拆除。县人民法院收到检察建议后,回复表示今后要加强案件审查,对行政机关具有强制执行权而向法院申请强制执行的案件裁定不予受理。

  【指导意义】

  1.人民检察院办理行政非诉执行监督案件,应当依法查明行政机关对相关事项是否具有直接强制执行权。我国行政强制法规定的行政强制执行,包括行政机关直接强制执行和行政机关申请人民法院强制执行两种类型。法律赋予某些行政机关以直接强制执行权的主要目的是提高行政效率,及时执行行政决定。如果行政机关有直接强制执行权,又向人民法院申请执行,不但浪费司法资源,而且容易引起相互推诿,降低行政效率。人民检察院办理行政非诉执行监督案件,应当查明行政机关是否具有直接强制执行权,对具有直接强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行,人民法院不应当受理而受理的,应当依法进行监督。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定,“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除……”根据上述规定,对河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物,水行政主管部门具有直接强行拆除的权力。但在本案中,水利局本应直接强制执行,却向人民法院申请执行,人民法院不应当受理而受理、不应当裁定准予执行而裁定准予执行,致使两个单位相互推诿,河道安全隐患长期得不到消除,人民检察院依法提出检察建议,促进了问题的解决。

  2.人民检察院在履行行政非诉执行监督职责中,发现行政机关的行政行为存在违法或不当履职情形的,可以向行政机关提出检察建议。《人民检察院检察建议工作规定》第十一条规定,“人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的,可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议:……(四)相关单位或者部门不依法及时履行职责,致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险,需要及时整改消除的;……”根据上述规定,检察机关发现行政机关向人民法院提出强制执行申请存在不当,怠于履行法定职责的,应当向行政机关提出检察建议。对由于行政机关违法行为致使损害持续存在甚至继续扩大的,应当更加重视,优先快速办理,促进行政执行效率提高,及时消除损害、减少损失,维护人民群众的合法权益。本案中,检察机关针对水利局怠于履职行为,依法提出检察建议,促使河道违法建筑物被拆除,保障了行洪、泄洪安全,保护了当地人民群众的生命财产安全。

  【相关规定】

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第九十七条、第一百零一条

  《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条

  《中华人民共和国行政强制法》第四条、第十三条、第三十四条、第四十四条、第五十三条

  《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条

  《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第二十九条

  《人民检察院检察建议工作规定》第十一条

行政检察典型案例

  案例一

  河南省甲县违法占地非诉执行监督系列案

  ——监督行政非诉执行依法受理,共同守住耕地保护红线

  【基本案情】

  2017年8月份以来,河南省甲县国土资源局在巡查中发现一些驾校、砂场等未经批准擅自占用耕地,经依法立案后作出相应行政处罚。行政相对人在法定期限内不提起诉讼又不履行,甲县国土资源局依照法律规定,将到期需要申请强制执行的国土资源违法案件申请甲县人民法院强制执行。截至2018年4月12日,甲县国土资源局共向甲县人民法院申请强制执行行政非诉案件96件,涉及驾校、采砂、旅游开发、农业开发、农户违建等非法占用耕地154.8亩、基本农田66.8亩,其他土地2.76亩,行政罚款总额300余万元。

  甲县人民法院对县国土资源局行政非诉案件强制执行申请均不予受理,也未作出不予受理裁定和说明不予受理理由。

  【检察机关监督情况】

  2018年4月12日,甲县人民检察院对其中严重损害国家利益和社会公共利益的21起行政非诉执行案件依法予以受理。同时,将最高人民检察院在全国检察机关开展民事行政非诉执行监督专项活动情况向甲县人民法院作了通报。

  甲县人民检察院认为,甲县人民法院对县国土资源局强制执行申请不予受理又不依法作出不予受理裁定,违反了《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第一款“人民法院接到行政机关强制执行的申请,应当在五日内受理”的规定,违反了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百五十五条第三款“人民法院对符合条件的申请,应当在五日内立案受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理”的规定,以及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第二条、第八条、第九条的规定,致使生效的行政处罚决定无法进入法定程序。4月26日,甲县人民检察院向甲县人民法院发出检察建议:(1)依法办理甲县国土资源局申请的行政非诉执行案件;(2)完善行政非诉案件受理机制,以保障行政处罚权的正确行使。

  2018年5月3日,甲县人民法院回复,支持检察机关开展民事行政非诉执行监督专项活动,采纳检察建议,对建议的21起及其他75起行政非诉案件全部予以受理。同时,完善非诉行政案件受理程序,对涉及国家利益和社会公共利益的,快立快审。

  自发出检察建议至2019年1月15日,甲县国土资源局陆续向甲县人民法院申请强制执行286件,法院均予以立案,目前已准予执行244件,大部分已经执行;同时,检察机关针对行政机关是否存在行政处罚后怠于执行或怠于申请执行等问题加强与行政机关沟通,争取理解、配合进而主动纠正,并加强与人民法院的协作配合,共同维护国家利益和社会公共利益。

  【警示与指导意义】

  保护耕地,关系到中国十几亿人口的粮食问题,关系到我国的粮食安全、生态安全问题。对于耕地,国家坚持实行最严格的保护制度。守住耕地保护红线,不仅是各级政府的责任,也是司法机关共同的责任。违法占用、破坏耕地特别是基本农田的违法行为,必须坚决制止和惩处。本案涉及非法占用耕地154.8亩、基本农田66.8亩,人民法院对行政机关依法申请行政非诉执行的案件,应当受理而不予受理,使国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态,检察机关应依法予以监督。本案中,通过对21起行政非诉执行案件进行监督,促使人民法院对后续案件依法立案、准予执行,并依法执行,进入良性循环,不仅促进了规范执法、依法行政,还有力地促进了对国家耕地、基本农田的保护,达到双赢多赢共赢。

  案例二

  吉林省某公司违法占地非诉执行监督案

  ——监督行政非诉执行依法审查,维护国家、社会公共利益和公民合法权益

  【基本案情】

  2016年6月17日,吉林省甲市国土资源局对某有限公司作出行政处罚决定书,内容为:(1)责令退还非法占用的土地,拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复原貌;(2)对非法占用林地1000平方米处以罚款5000元;(3)移送当地司法机关。某有限公司在法定履行期限内缴纳了罚款,但未退还非法占用的土地,未拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施,未恢复土地原状。

  2017年4月19日,甲市国土资源局向甲市乙区人民法院申请强制执行上述行政处罚决定书中“退还非法占用的土地,拆除非法建筑物,恢复原貌”的行政处罚。

  乙区人民法院受理后,依法组成合议庭进行了合法性审查,并于2017年5月11日作出行政裁定书,裁定:(1)准予强制执行甲市国土资源局行政处罚决定书;(2)行政处罚决定书中的罚款部分即林地1000平方米 5元/平方米=5000元,由乙区法院强制执行;(3)责令退还非法占用的土地,没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,由甲市国土资源局组织实施。

  【检察机关监督情况】

  乙区人民检察院审查认为,乙区人民法院作出的行政裁定书的裁定内容超出了甲市国土资源局申请强制执行的范围,且与行政处罚决定书的内容不符。甲市国土资源局行政处罚决定作出后,某有限公司在法定履行期限届满之时,已履行缴纳罚款的义务,未履行“退还非法占用的土地,拆除非法建筑物,恢复原貌”的行政处罚,甲市国土资源局也仅就未履行的该项行政处罚申请乙区人民法院强制执行。乙区人民法院作出的裁定内容既包括未履行的行政处罚,也包括已经履行的罚款,超出了申请执行人申请强制执行的范围,不符合案件的真实情况,且裁定准予执行“没收非法建筑物,恢复原貌”的内容与行政处罚“拆除非法建筑物,恢复原貌”不符。

  乙区人民检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条的规定,提出检察建议,建议乙区人民法院依法纠正,并在今后办理非诉执行案件过程中严格进行审查,依法作出裁定,裁定准予执行的内容应与行政处罚的内容相符。乙区人民法院收到检察建议后,书面回复表示,依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行审查,认真整改,在今后的工作中杜绝类似情况的发生。

  【警示与指导意义】

  对于违法占地行为,行政机关应当及时查处,作出相应行政处罚,并依法申请行政非诉执行。行政机关的行政处罚决定,必须准确、全面、及时执行,否则不仅损害国家和社会公共利益,损害公民、法人或其他组织的合法权益,还可能破坏行政管理秩序,减损执法的公正性和权威性。本案中,人民检察院针对法院作出的强制执行裁定内容与实际情况不符、与行政机关作出的行政处罚决定内容和申请执行内容不一致等违法情形及时发出检察建议,促使法院对行政非诉执行工作中存在的突出问题进行整改,既维护了国家和社会公共利益,又保护了当事人的合法权益,规范了执行行为,增强了监督效果。

  案例三

  北京市某村委会等六起违法占地非诉执行监督案

  ——监督终结本次执行程序依法适用,推动破解“两违”拆除难题

  【基本案情】

  原北京市国土资源局针对北京市甲区A镇某村村委会、某动力科技公司、某文化传播公司、某生物工程技术公司、某农业发展公司非法占地进行建设的行为,依据土地管理法对上述单位分别作出共计6份“拆除违法建设、恢复土地原状”的行政处罚决定,但上述单位既未履行处罚决定,又没有申请复议和提起行政诉讼,原北京市国土资源局遂按照法定程序将上述6起行政处罚决定向北京市甲区人民法院申请强制执行。

  甲区人民法院针对上述非诉执行申请分别作出准予执行的行政裁定书,但在随后的强制执行阶段又在未实际执行的情况下以“本案执行标的违法建筑物占地规模较大,强制拆除有一定难度,需具备足够的人力和物力。现本院无强制拆除所必须的资金、设备和人员,申请执行人北京市国土资源局亦无法提供强制拆除必备的条件,故本院暂无法采取强制执行措施对本案执行标的予以拆除”为由,作出终结本次执行程序的裁定。

  【检察机关监督情况】

  甲区人民检察院依职权启动了对上述6起非诉执行案件的监督程序。经审查,根据最高人民法院有关规定,终结本次执行程序的适用范围,是执行标的以财产为内容,且无财产可供执行或有财产但不足以全部清偿的,上述6起案件均不应适用终结本次执行程序。同时,北京市为深入推进京津冀协同发展、着力疏解非首都功能、优化提升首都功能,正在开展“疏解整治促提升”专项行动,拆除违法建设是“疏解整治促提升”的重要任务之一。本案系典型的非法占地行为引发的违法建设活动,依法应予严格查处。对此,甲区人民检察院于2018年1月2日向甲区人民法院送达检察建议书,建议:(1)进一步严格规范终结本次执行程序,杜绝因片面追求高结案率而滥用“终结本次执行程序”;(2)及时恢复案件执行程序,促使案件早日执行完毕。

  2018年3月21日,甲区人民检察院收到甲区人民法院针对6份检察建议的回复。甲区人民法院表示该案的执行问题不是简单的法律问题,此类案件利益关系错综复杂,当事人对立情绪极端严重,盲目强制执行必然引发不稳定事件,需要在尊重历史、正视现实的前提下,统筹协调各方力量协力解决。

  针对法院在回复中提到的执行风险和现实难题,甲区人民检察院结合上述6起非诉执行监督案件的办理,经深入调研,撰写了调研报告,详细分析了该区因非法占地形成违法建设难以强制拆除的现状、原因,并从多角度提出解决问题的对策建议,报告市、区两级政府并得到关注。北京市人民政府督查室向市规划国土委下发督查通知单,要求该委认真落实。目前,该6起案件已部分执行到位,其他后续相关工作正在逐步推进。

  【警示与指导意义】

  违法占地是国土资源违法行为中最常见的一种类型,违法建设项目侵占有限的土地资源,损害国家和社会公共利益,破坏广大人民群众赖以生存的生态环境。未经批准违法占用土地进行违法建设,是违法占地中常见的表现形式。拆除违法占地上的违法建设,因群众关注度高、矛盾多发易发,强制执行难度很大。对于这类案件,不仅要制发检察建议监督法院依法执行,还要加强跟进监督,从根本上推动解决这一执行难题。本案中,人民检察院通过对法院适用终结本次执行存在违法情形的监督,依托典型个案,促进类案问题解决,在以检察建议形式督促法院依法执行的同时,以调研报告的形式分析原因、提出对策建议,推动从体制、机制上破解“两违”拆除难题,引起政府的关注和重视,彰显了行政检察维护司法公正、促进依法行政、服务社会治理的积极意义。

  案例四

  浙江省徐某违法占地非诉执行监督案

  ——监督“裁执分离”模式下法院和行政机关依法执行,保护基本农田不被侵占

  【基本案情】

  徐某非法占用2253平方米基本农田和3753平方米农用地,在浙江省甲市A镇某村违法建造房屋及其他建筑设施。2015年,甲市国土资源局作出行政处罚决定书,责令徐某退还非法占用的土地6006平方米;拆除在非法占用土地上新建的房屋及其他建筑设施;对非法占用的基本农田按每平米30元处以罚款计人民币67590元,对非法占用农用地(林地、园地、水域)按每平方米20元处以罚款计人民币75060元,两项合计人民币142650元。

  2016年7月22日,甲市国土资源局以被执行人徐某拒不履行行政处罚决定书为由,向甲市人民法院申请强制执行。

  由法院作出裁判、由行政机关组织实施的“裁执分离”改革,浙江省是推进改革和试点地区之一。2016年8月1日,甲市人民法院采取“裁执分离”模式,作出行政裁定书,裁定准予对徐某在甲市A镇某村非法占用的6006平方米土地上违法建造的房屋及其他建筑设施予以强制拆除,由甲市A镇人民政府、甲市国土资源局组织实施;准予对徐某欠缴的罚款人民币142650元强制收缴,由甲市人民法院执行。

  2016年12月19日,甲市人民法院作出执行裁定书:因在执行过程中,未发现被执行人徐某有实际可供执行的财产,申请执行人亦未提供可供执行的财产线索,故暂不能得到执行,依照民事诉讼法第二百五十七条第六项之规定,裁定终结本案本次执行程序。

  【检察机关监督情况】

  2017年8月23日,甲市人民检察院受理该案并展开调查。经调查,徐某在甲市农村商业银行有两个账户。其中一个账户从2016年1月至2017年10月间与其他账户有大量大额汇入、转入记录,且对账单反映徐某在其他银行还有多个账号。另一个账户在2017年6月获得柜面放款,而此时徐某已被甲市人民法院纳入失信被执行人名单。调查还发现徐某名下有小型汽车一辆,登记于2011年。

  此外,经甲市人民检察院实地勘察,发现被执行人徐某在甲市A镇某村非法占用的6006平方米土地上违法建造的房屋及其他建筑设施未被拆除。

  甲市人民检察院认为,被执行人徐某有实际可供执行的财产,甲市人民法院在执行过程中未穷尽财产调查措施,以未发现被执行人徐某有实际可供执行的财产等为由裁定终结本案本次执行程序不当;且徐某虽被纳入失信被执行人名单,但因录入的身份证号码有误,导致其仍从甲市农村商业银行获取银行贷款。

  针对以上情况,甲市人民检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条之规定,分别于2017年11月10日、11月23日向甲市人民法院、甲市国土资源局和甲市A镇人民政府发出检察建议。建议甲市人民法院:(1)对本案依法立案,恢复执行,穷尽财产调查措施,对被执行人徐某的财产情况及时予以核实并采取执行实施措施,执行尚未缴纳的罚款;(2)对失信被执行人名单中徐某的错误信息予以改正;(3)关注法院相关查询系统存在的问题。建议甲市国土资源局和甲市A镇人民政府:对徐某在甲市A镇某村非法占用的6006平方米土地上违法建造的房屋及其他建筑设施予以强制拆除。

  检察建议发出后,甲市人民法院、甲市国土资源局和甲市A镇人民政府均予以采纳,并书面回复。2017年11月27日,甲市国土资源局派员到违法现场进行实地核查,并与A镇人民政府相关负责人进行对接,由A镇人民政府牵头做好拆除工作,该局监察大队、国土所积极配合。2017年12月20日,A镇人民政府集中组织人员和力量,对被执行人徐某在甲市A镇某村非法占用的6006平方米土地上违法建造的房屋及其他建筑设施全部强制拆除。2018年2月1日,甲市人民法院恢复执行该案,对失信被执行人名单中徐某的错误信息已报上级法院修改,并已对统一查询系统存在的问题进行了反映。2018年5月9日,甲市人民法院第二次书面回复,表示该案全部罚款142650元已执行到位。

  【警示与指导意义】

  十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。而基本农田是耕地的精华,是粮食安全的保障,国家对基本农田实行严格的特殊保护,任何单位和个人不得改变其性质用途。非法占用基本农田应依法退还,拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;构成犯罪的,依法追究刑事责任。行政非诉执行监督,是对行政非诉执行立案、审查和执行活动的全过程监督。行政机关申请强制执行,人民法院作出裁定后,无论是交由本院执行机构执行,还是采取“裁执分离”模式交由行政机关组织实施,或部分交由本院执行机构执行、部分交由行政机关组织实施,都属于行政非诉执行监督范围。人民法院、行政机关违法实施执行行为,或怠于履行职责的,检察机关有权予以监督。本案中,徐某非法占用2253平方米基本农田和3753平方米农用地,违法建造房屋及其他建筑设施的违法行为应当予以纠正。检察机关通过行政非诉执行监督,不仅推动法院追回了全部罚款142650元,而且促使行政机关强制拆除非法占用的6006平方米土地上的全部违章建筑,被占用基本农田得以恢复,取得了良好的效果。

  案例五

  广西壮族自治区某矿业公司违法占地非诉执行监督案

  ——依申请监督行政非诉执行“裁而不执”,保护国土资源不被侵害

  【基本案情】

  2008年6月,广西壮族自治区甲县某矿业公司未经甲县国土资源行政主管部门批准,非法占用土地,擅自在甲县A镇某村违法建厂,面积达10829.44平方米。2013年3月6日,甲县国土资源局依法作出行政处罚决定,要求某矿业公司拆除在非法占用土地上新建建筑物和构筑物并退还非法占用的土地,对非法占用的土地处以每平方米10元的罚款共计108294.4元。由于某矿业公司拒不执行处罚决定,甲县国土资源局于2013年7月8日向甲县人民法院申请强制执行,要求某矿业公司拆除在非法占用土地上新建建筑物和构筑物并退还非法占用的土地。2013年8月28日,甲县人民法院作出行政裁定,准予执行。

  2016年10月14日,因甲县国土资源局与某矿业公司达成执行和解书,甲县人民法院裁定终结本次执行程序。其后,甲县人民法院一直没有执行。

  此外,对某矿业公司的罚款108294.4元,甲县国土资源局没有向甲县人民法院申请强制执行。

  【检察机关监督情况】

  2018年3月19日,甲县国土资源局向甲县人民检察院提出申请,请求监督甲县人民法院执行上述行政裁定。

  甲县人民检察院经审查认为,甲县人民法院没有对双方当事人达成的执行和解书进行合法性审查,即裁定终结本次执行程序,确有错误;甲县国土资源局没有严格按照行政处罚决定全部内容向甲县人民法院申请强制执行,确有错误。因此,先后向法院和国土资源局发出检察建议:建议法院对违法行为依法予以纠正,拆除某矿业公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施;建议县国土资源局向甲县人民法院申请强制执行对非法占用土地的罚款共计108294.4元。

  甲县人民法院收到检察建议后,多次做某矿业公司法定代表人的思想工作。2018年9月,某矿业公司自动拆除了其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。

  县国土资源局收到检察建议后,及时向甲县人民法院提出申请,强制执行对非法占用的土地处以每平方米10元的罚款共计108294.4元。

  【警示与指导意义】

  违法占地如不能得到及时、有效、全面查处,必将造成严重的负面影响,损害法律的严肃性和权威性,影响政府的执行力和公信力。本案中,甲县人民法院裁定准予执行后,甲县国土资源局与某矿业公司达成执行和解书,法院未对该和解书是否存在违法情形进行审查,即以此为由裁定终结本次执行程序,且在之后长达四年多的时间内,未采取有效措施执结案件,导致国有土地长期处于受侵害状态;行政机关未严格按照行政处罚决定确定的全部内容申请法院强制执行,属于不完全履行职责。检察机关通过行政非诉执行监督,既促进规范、公正司法,又促进依法行政,实现了双赢多赢共赢。

  案例六

  姬某诉某乡政府确认行政行为违法监督案

  ——检察机关以听证赢公信,加强行政违法行为调查核实,积极引导当事人和解,有效化解行政争议

  【基本案情】

  姬某与河南省某村委会因一土地承包合同引发系列纠纷,双方先后提起行政诉讼案件5件和民事诉讼案件2件。其中,2016年10月2日,乡政府应村委会要求,指派数十名工作人员强行丈量案涉土地,后因姬某及家人阻止,量地未果。2017年3月23日,姬某向县人民法院提起本案行政诉讼,请求确认乡政府强行丈量其承包土地的行为违法。县人民法院经审理认为,乡政府丈量土地的行为是调解双方纠纷过程中调查取证行为,属于处理双方纠纷的阶段性行为,且该行为并未侵害原告的合法权益,遂判决驳回原告姬某的诉讼请求。

  姬某不服一审判决,提出上诉。市中级人民法院于2018年3月28日作出二审行政裁定,认为乡政府丈量土地的行为未对上诉人权利义务产生影响,不属于行政诉讼受案范围,裁定撤销一审判决,驳回姬某起诉。

  姬某不服二审裁定,申请再审。省高级人民法院于2019年4月16日作出再审行政裁定,驳回姬某的再审申请。

  2019年6月26日,姬某向市人民检察院申请监督。

  【公开听证情况】

  为深入了解案件情况,全面听取相关单位和人士意见,确保监督精准,某市人民检察院决定对该案进行公开听证。

  听证准备。一是开展听证前法律辅导。听证前,向当事人详细解读听证程序和听证结论的效力,保障当事人全面了解听证的程序和作用,依法充分行使申辩、质证等权利。二是确定9名听证员。包括政府法制部门干部和高校行政法学教授各2名、行政诉讼领域律师3名、原行政审判法官和地产领域企业家各1名。三是邀请相关人员参加。邀请人大代表、政协委员、人民监督员和省检察院、省司法厅、市司法局等有关职能部门人员参加听证会,安排全市行政检察干警代表20余人进行旁听。

  听证过程。2019年8月8日,听证会在某市人民检察院召开。本次听证经过事实调查、质证辩论、听证员提问、听证评议、总结讲评等5个环节,并按照下列顺序进行:(1)承办人介绍基本案情和议题;(2)申请人陈述申请监督请求、事实和理由;(3)被申请人发表辩驳意见;(4)申请人和被申请人出示新证据,并说明证据的来源及证明内容;(5)检察院出示依职权调查核实取得的证据;(6)案件各方当事人就听证中所出示证据的合法性、真实性和关联性进行质证并发表意见;(7)听证员对案件事实和证据进行提问;(8)当事人发表最后意见;(9)听证员当场公开发表听证意见;(10)主持人进行归纳总结。

  听证结果。通过听证,包括通过多媒体示证,现场播放姬某拍摄的乡政府丈量土地当天的视频,结合当事人陈述,查清了双方纠纷的来龙去脉,查明了相关案件事实:(1)乡政府没有当事人同意采取调解方式解决纠纷的证据,其丈量土地的行为不能定性为行政调解中的调查取证行为。(2)未经双方当事人同意,乡政府介入民事纠纷并强行丈量土地没有法律依据。(3)乡政府未就案涉纠纷及土地做出任何行政决定,其丈量土地的行为亦没有引起行政法律关系的设立、变更或消灭,不属于具体行政行为。根据听证查明的事实,9名听证员从不同角度进行分析,形成一致意见:该案不属于法院行政诉讼的受案范围,二审法院裁定驳回起诉并无不当,检察机关应作不支持监督申请决定;同时,乡政府介入本案的民事纠纷没有法律依据,不但没有解决问题,反而激化了矛盾,检察机关应向乡政府提出检察建议。

  【监督意见】

  市人民检察院综合审查案卷和听证情况,在征求双方当事人同意后,促成对案件进行和解,姬某表示不再追究乡政府,乡政府表示会尽快依法协助解决案涉相关问题。检察机关采纳了听证意见,于2019年8月26日依法作出不支持监督申请决定。8月22日,市检察院向乡政府现场送达检察建议,指出乡政府在处理本案纠纷中存在依法行政意识不够强、行政行为程序不合法、化解社会矛盾不彻底等问题,并分析了原因和后果,从强化法律意识、规范行政行为、提升执法质效等三个方面向乡政府提出了改进工作的具体建议。

  【警示和指导意义】

  听证是实现检察机关办理法律监督案件公开、公正、公平的一项重要举措,也是检察机关推进开放、透明、阳光司法的一种新尝试。行政诉讼监督案件直接涉及人民群众切身利益,一些案件当事人诉求强烈,服判息诉难,检察机关采取公开听证方式,有利于实现精准监督,推动行政争议的实质性化解。

  1.以公开促进公正,赢取公信。办理行政诉讼监督案件时进行听证,将案件事实公开,充分听取相关人士的意见,有利于提高案件审查透明度、提升司法公信力。本案针对案涉法律关系专业性强的特点,在兼顾广泛代表性的同时,突出法律专业性,从不同行业选取9名听证员,并广泛邀请社会人士、上级单位、相关职能部门及检察干警参与旁听,提高了听证结果的可信度。通过办案人员介绍案情、当事人充分发表意见、对相关证据进行质证、听证员提问等,使案件情况公开透明。9名听证员当场公开发表听证意见,从不同角度阐释自己对案件的看法,当事人原汁原味听取听证员的意见,进一步增强了听证的公正性和说服力。

  2.加强调查核实,确保精准监督。对于行政行为是否违法等尚未查清的事实,在听证中,应当充分利用双方当事人当面质证辩论的优势,进行调查核实。本案听证过程中,通过双方当事人发表意见、出示相关证据、质证及论辩、听证员对案件事实和证据进行提问等,查明乡政府丈量争议土地的行为并不产生行政法律效果,不属于行政诉讼受案范围,但其强行介入申请人与村委会之间的民事纠纷,缺乏法律依据,为检察机关实现精准监督提供了事实根据。

  3.促成现场和解,实质性化解行政争议。解决行政争议、促进社会治理、维护社会和谐稳定是行政诉讼监督的重要任务,通过公开听证与行政和解程序的有机衔接,有利于推动矛盾化解,实现案结事了。本案因乡政府强行介入民事纠纷,导致申请人对国家机关不满,一再提起诉讼,陷入诉累。检察机关通过公开听证,取得双方当事人的信任,当场和解,消除积怨,促进行政争议的实质性化解,体现了以人民为中心的办案理念。

【编辑:李玉素】

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